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戰略自主視域下歐盟自我定位的變化

【摘要】國際和地區局勢復雜多變、大國關系日趨緊張、域內危機及挑戰不斷,歐盟推出“戰略自主”,旨在從防務安全、經濟發展、技術進步等方面提升整體實力和國際競爭力,維護歐盟及其主要成員國的全球行為體地位。國家間實力對比的改變、國際競爭焦點的變化、歐盟內部壓力與美國全球戰略調整促使歐盟在推行全球戰略過程中自我定位與認知逐漸發生變化。由于主要成員國實力不足、周邊環境不穩定以及美國組建西方技術聯盟的制約,歐盟戰略自主未來發展可能受限,但其特性和韌性決定了歐盟仍是全球重要的行為體,將繼續在全球治理和世界事務中發揮關鍵作用。

【關鍵詞】戰略自主 歐盟自我定位 防務安全 技術主權 跨大西洋伙伴關系

【中圖分類號】D814.1 【文獻標識碼】A

近年來,歐盟以自身資源為依托,在關鍵的戰略領域提升自主行動能力。歐盟發布多份官方文件,逐步確立了戰略自主的基本內涵及實施路徑。2010年,歐洲議會首次在正式文件中使用“戰略自主”的表述;2016年,《共同愿景,共同行動:一個更強大的歐洲》將“戰略自主”納入歐盟的全球戰略。國際環境的復雜多變與域內危機的頻發,促使歐盟積極推進戰略自主。在這一過程中,歐盟對自身的定位逐漸發生變化,其對外行為邏輯、內部治理模式和伙伴關系定位隨之做出調整。

變化一:從區域治理榜樣到維護既有優勢的規則推廣者

歐盟是當今世界一體化程度最高的區域組織。作為規范性力量的代表,它在氣候變化、環境治理、經貿合作等領域的地區治理規則和標準為全球治理所借鑒。歐盟對全球問題的解決有一種天然的“使命感”和“優越性”,這在歐盟發布的政策文件中有所體現。2016年《共同愿景,共同行動:一個更強大的歐洲》文件指出,歐盟應以強烈的世界責任為行動指導,積極領導或參與旨在解決沖突和貧困根源的全球行動。2019年歐盟通過的《2019—2024年戰略議程》支持全球規則朝更加公平開放的方向進行改革,在此基礎上加強應對氣候變化、可持續發展等全球議程的歐盟領導力。譬如,歐盟引領碳排放的全球標準制定、提出碳中和目標,均是從該領域治理經驗出發,將本地區的環境治理規則和標準通過召集國際談判、達成共識協議等方式積極向全球范圍推廣,繼而擁有了此領域規則制定的全球話語權。這是歐盟軟實力的重要組成,亦是其在全球行動自主的制度優勢。

然而,內部多重危機的沖擊,加之較高的減排標準難以在全球引起共鳴,歐盟當前目標轉變為憑借先進的新能源技術和環境標準先行者身份,獲取更大的經濟收益和鞏固自身在全球環境治理中的地位,為該領域未來可能發生的經濟、技術競爭積累更為豐富的資源和更廣闊的自主行動空間。這與2022年《安全與防務戰略指南針》闡述的“我們必須面對以沖突敘事為主的治理體系競爭,氣候、海洋等治理領域競爭日益激烈,越來越難以用一致的國際規則進行框定,故我們需要為更強大更獨立的歐盟發展而奮斗”相呼應。

概言之,在愈加激烈的國際競爭態勢之下,歐盟引以為傲的、由他國或其他區域組織主動學習的價值規范,日益受到有全球影響力的大國或國際組織的挑戰。只有不遺余力地向外推廣歐盟標準與規則,才能維護其在全球治理多個領域的領先地位。

變化二:全球戰略從崇尚多邊主義轉向重視實力基礎

歐盟在國際事務中推崇“有效的多邊主義”,提倡通過國際談判與對話,減少地區沖突、增進多邊合作。2003年的《歐洲安全戰略》將“有效的多邊主義”及其為基礎構建的國際秩序視為歐盟重要戰略目標及軟實力標簽,提出“隨著全球化的深入,全球威脅的應對、和平安全與繁榮都有賴于有效的國際多邊體系”。歐盟的全球戰略以多邊主義為指導,全球行動亦踐行多邊主義原則。

隨著大國競爭加劇、地區沖突增加,歐盟重新思考其全球戰略的指導原則,對外行動上更加務實。全球主要行為體之間正在進行一場全方位、多維度的競爭,且這種趨勢愈演愈烈,單純依靠倡導多邊合作難以得到一些大國的積極回應,歐盟及其主要成員國的實力相對衰退正在削弱其既有的國際影響力。在經濟領域,世界銀行的數據顯示,2021年歐盟整體的GDP約17萬億美元,而中國近18萬億美元,美國約23萬億美元,GDP增長率分別為5.3%、8.1%和5.7%。在軍事方面,美國軍隊規模在140萬人左右,而歐盟則預計建立一支5000人的快速反應部隊,成員國的軍力尚不能直接為歐盟對外行動所用。再從科技角度看,沃達豐首席執行官尼克·里德(Nick Read)在2022年世界移動通信大會上表示,在5G人口覆蓋上,中國實現60%以上人口覆蓋,美國45%,而歐洲尚不足10%。歐盟意識到,中美在諸多方面領先于歐盟,只有將提高自身實力置于戰略優先的位置,才能維系歐盟的既有國際地位。2022年歐盟《安全與防務戰略指南針》強調“權力政治的回歸”和“以實力為基礎”。歐盟委員會主席馮德萊恩公開宣布歐盟成立地緣政治委員會,并指出歐盟及其成員國作為地緣政治行為體都應提升自身的硬實力。超強的經濟實力、充實的安全防務力量和先進的科學技術,是歐盟保持全球關鍵行為體地位的物質基礎。

變化三:愈加強調超國家特性以提升整體的國際競爭力

當前在全球高科技領域,中美兩強局面日漸形成,歐盟的科技優勢明顯削弱。20世紀90年代,歐盟曾占全球芯片市場40%以上份額。然而2022年初,歐盟委員會主席馮德萊恩就歐盟《芯片法案》發言時稱,歐盟當前芯片產量約占全球份額的10%。歐盟對域外國家的科技產品依賴度較高,歐盟統計局提供的數字顯示,2021年歐盟進口的高技術產品中中國占38%的市場份額。外在競爭壓力迫使歐盟主要成員國聯合起來以提升整體的科技競爭力。例如,歐盟相繼出臺《單一數字市場戰略》《歐洲數據戰略》《歐洲人工智能白皮書》《2030數字羅盤》等官方文件,試圖減少成員內耗、整合內部數字市場、以整體性戰略發展高科技和數字經濟。

在面臨較強的外在沖擊和強有力的競爭時,歐盟主要成員國求同存異,在提高科技創新能力和科技產業自主方面達成高度一致。具體表現為,成員國協力促進域內核心技術的進步與發展,歐盟科技治理呈現出超國家化趨勢。除發布上述數字科技發展戰略文件之外,歐盟還推動成立高科技產業協調機構。例如,2020年底建立“歐洲芯片聯盟”,隨即啟動萬億數字項目“羅盤計劃”,其目標是打造自主可控的歐洲半導體產業鏈,十年間爭取實現歐洲半導體總產值達到全球五分之一;歐盟委員會擬成立旨在將成員國政府、相關企業和研究中心進行整合的歐洲微電子產業聯盟,預計籌集高達300億歐元的公共與私人投資;“地平線2020”中的“卓越科學計劃”用于最前沿科學研究和科研人才培養的資金超200億歐元,“提高歐洲工業全球競爭力研發創新計劃”用于推動關鍵技術研發的投資為527億歐元??偟膩碚f,歐盟發布宏觀科技戰略、創建科技產業協調機制、給予科技發展計劃資金支持,從超國家層面自上而下積極推動歐盟的科技創新與產業自主,以期在中美領先且競爭激烈的國際高科技領域贏得并保持重要地位。

變化四:在跨大西洋關系中從依附美國轉變為構建平等伙伴關系

跨大西洋關系(美歐關系)是國際秩序的重要組成部分。冷戰期間,主要歐洲國家經濟上受馬歇爾計劃資助,安全上由以美國為首的北約保護。彼時的美歐跨大西洋關系是不對稱的,主要歐洲國家的對外政策很大程度上從屬于美國的全球戰略。冷戰結束后,歐盟一體化擴大和深化同時進行,無論是歐盟對外行動署的建立、外交與安全事務高級代表的設置,還是號召成立快速反應部隊,均體現出歐盟力圖擺脫對美國的依賴,試圖在跨大西洋合作中充當重要國際議程的設置者。

不可否認,歐盟一些成員國仍堅持由以美國為首的北約保障其集體安全。在近年的歐盟官方文件和高級官員公開表態中,一再重申并強調跨大西洋關系的重要性,以及雙方合作對于解決沖突、促進全球有效治理的必要性。然而,美國退出部分國際機制、從阿富汗撤軍等一系列“美國優先”、不顧盟友利益的舉動,使歐盟深感不安、增加對美不信任,故而加速推動以防務安全為核心的戰略自主,旨在通過提升自主行動能力,建立真正的美歐平等伙伴關系,在對外交往中獲取更多自主空間和樹立更為獨立的國際形象。歐盟委員會主席、德法領導人先后提出建立“歐洲軍隊”,設立歐洲防務基金用以支持歐盟防務建設、創設防務總司以協調成員國之間的防務合作。2020年《歐盟——美國全球變化新議程》指出,跨大西洋伙伴應找尋共同利益和共同戰略目標,但美歐對國際事務可能存在不同看法,雙方應接受政策的差異性。2022年初,在法德推動下,與俄烏就沖突進行四方磋商,達成暫時的?;饏f議,這正是歐盟及主要成員國踐行戰略自主的積極嘗試。

在當前國際形勢下,歐盟力圖跳出大國戰略競爭的局限,盡可能避免做出非此即彼的抉擇。然而,在某些重要或熱點問題上,與美國捆綁就不得不面臨“選邊站”的困境。對華政策是跨大西洋關系的重點。歐盟從維護整體安全與經濟利益的立場出發,致力于形成有別于美國的對華政策。歐盟及其主要成員國法國和德國等出臺多個版本的印太戰略,與美國相呼應、制衡中國在該地區的影響力。但歐盟和德國的印太戰略均強調與中國維持和平、促進合作,盡量避免卷入敏感的地區爭端中。

戰略自主視域下歐盟自我定位發生轉變的主要動因

歐盟在防務安全、經濟發展、科技進步等多方面推進戰略自主,是其在全球戰略實施過程中自我定位發生變化的必然反應。究其原因,國家間實力對比的改變、國際競爭焦點的變化、歐盟內部壓力及美國全球戰略調整是導致歐盟推行戰略自主及其自我定位發生變化的主要因素。

第一,全球主要行為體的實力對比發生顯著變化。歐盟仍是全球重要的經濟體,在國際事務和全球治理進程中擁有較大的國際話語權。然而,2008年國際金融危機后,歐盟衰落趨勢明顯,特別是歐債危機以來,歐盟經濟金融實力未能恢復至經濟最繁榮時期,英國脫歐更是對歐盟總體實力造成重大沖擊,歐盟的全球經濟影響力持續下降。從經濟總量上看,美國、中國為排名前兩位的全球經濟體。2021年中國的GDP首次超過歐盟,這與1993年歐盟GDP為中國15倍形成鮮明的對比。從軍事實力進行比較,1999年—2021年,歐盟國防總開支僅增長了20%,美國為66%,俄羅斯為292%;2016年—2020年間,美國在全球武器出口中所占份額增至37%,俄羅斯為20%,而法德總和為13.7%。經濟和軍事實力的相對削弱,使歐盟認識到其地區組織的某些特性無益于全球主要行為體之間的國際影響力競爭。主要成員國的經濟實力和軍事力量不能等同于歐盟整體實力,歐盟實力亦不是主要成員國實力的加總。在面對某些較為敏感的議題時,甚至可能出現歐盟與成員國、成員國之間內耗的情況。在中美等大國實力不斷累積與發展的同時,歐盟若不能妥善處理內部分歧,便不能維持既有的全球主要行為體地位。實力對比差異愈加明顯,恐導致歐盟加深對其盟友美國的依賴。因此,追求主要領域的戰略自主、協調內部主要成員國的資源與行動、盡可能形成“經濟—科技—安全”三位一體的發展合力,是最符合歐盟整體利益的理性選擇。

第二,國際競爭焦點正在改變??茖W技術是國家綜合國力的主要構成,它已成為大國競爭的關鍵。歐盟顯然已經意識到這一趨勢。2021年,歐洲對外關系委員會的報告《地緣技術政治:為何技術塑造歐洲權力》指出,在多邊主義遭受單邊主義威脅、大國競爭加劇以及個別國家掌控全球市場的背景下,技術主權顯得尤為重要,歐盟陷入大國科技競爭之中并有淪為其競技場的風險。中美歐均將科技研發與創新視作優先議題給予巨大的資金支持。然而近年來,前沿科技競爭加劇,中國充分利用后發優勢,逐步趕超曾經領先的歐盟、進一步縮小與美國的差距。根據經濟合作與發展組織(OECD)公布的數據,2020年美國和中國位列全球科技研發經費投入的前兩名,分別約為6641億美元和5633億美元,歐盟27國約為3855億美元。在技術轉化方面,歐盟也落后于中美。2019年—2020年,中國數字經濟核心產業增加值占GDP的7.8%,美國為9.6%,歐盟不到7%。此外,科技實力的差距拉大可能導致歐盟對外部科技力量的依賴程度加深,進而威脅歐盟的數字信息保護和科技自主。歐盟蓋亞—X(Gaia-X)項目就是旨在降低對美國云巨頭的依賴。只有增加對科技領域的投入,推動技術研發以實現自主發展,歐盟才能在全球科技競爭中占據一席之地,以及在敏感數據保護方面取得主動權??傊?,科技水平是衡量和確立行為體國際地位的關鍵指標,歐盟從超國家層面籌集科技研發資金、建立科技合作協調機制、制定相關法規政策扶持科技進步,將科技發展納入戰略自主框架,以科技自主謀求維持自身在全球科技領域的重要地位。

第三,政策分裂與治理分散致使歐盟內部壓力增加。歐盟內部此起彼伏的經濟社會危機和治理愈加碎片化的趨勢,使歐盟“能力——期望”差距進一步擴大,引發歐盟成員國之間的互動關系緊張,歐盟機構之間、超國家機構與成員國之間的政策與行動缺乏協調,導致效率低下和資源浪費,勢必削弱歐盟作為全球重要行為體在國際舞臺發揮作用的能力。一是民粹主義思潮抬頭增加了成員國的離心傾向。法國、意大利等國國內民粹主義勢力壯大,不僅對這些國家的國內政治產生影響,還在一定程度上影響了歐洲議會的政治結構。歐洲議會與歐盟理事會共享決策權,民粹主義勢力阻礙歐盟決策順利通過,進而導致歐盟治理效率降低。二是歐盟經濟增長乏力,大量難民的涌入加劇社會矛盾。歐盟及一些成員國主張優先發展域內經濟、集中資源解決內部問題,特別是疫情暴發后,這種傾向更趨明顯。“歐洲優先”“德國優先”“法國優先”等提法相繼出現。三是地緣政治因素加劇了歐盟內部對外政策的分裂。中東歐成員國與德法在俄烏等問題上的立場表現出較大差異,各國對是否追隨美國的全球戰略也有較大分歧。上述歐盟的內部壓力迫使其急于找到擺脫當前困境的方法。通過鞏固、擴大聯盟共同利益和確立共同目標來夯實合作基礎,在這一過程中勢必要提升共同體的超國家治理能力,謀求戰略自主或可成為凝聚歐盟共識、恢復團結局面的契機。

第四,美國全球戰略調整迫使歐盟尋求戰略自主。拜登執政后,雖然美國重新加入特朗普時期退出的國際機制,但退群附帶產生的盟友不信任與美國不尊重國際制度的形象,卻是一時難以恢復的。隨意退出和加入國際機制暴露了美國的霸權行徑,致其國際聲譽大打折扣,并使其盟友陷入被動境地。歐盟既不能因護衛“有效多邊主義”而與美國公開為敵,又不能任由美國破壞存續多年的國際規則。2021年,美英澳達成三邊安全伙伴關系,澳方在三邊伙伴關系框架下得到美國協助研發核潛艇技術,單方面撕毀與法國海軍集團簽署的高達900億美元的核潛艇建造合同。法國損失的不只是經濟利益,還有未獲盟友尊重而受損的世界大國地位。于是,法國著手大力推進以構建強大且獨立的防務力量為目標的歐盟防務建設。2022年5月,美國正式宣布啟動“印太經濟框架”以制衡中國經濟發展,在印太地區推廣美國主導的規則與標準。該框架在一定程度上與歐盟相關領域的規則與行業標準形成競爭關系。德國媒體批評美國“印太經濟框架”將危及地區乃至世界自由貿易。歐盟委員會主席馮德萊恩于同月參加日本歐盟峰會,宣布啟動歐日數字領域伙伴關系,與日本加強雙方在防務安全領域的合作,并將歐日合作擴展至氣候變化、基建投資等議題領域。此舉反映了歐盟對美國在印太地區不斷擴大影響力、擠壓歐盟在該地區利益和影響力的擔憂,是歐盟戰略自主的地區實踐。

從戰略自主的實施前景探析歐盟未來的全球角色定位

首先,作為歐盟獨立防務的最堅定支持者,法國單一力量不足以主導這一進程,歐盟防務安全自主的能力受限。法國總統馬克龍在國際場合多次公開表示,歐盟要增強戰略自主能力,以減少對某些盟友的依賴,當面臨強權壓力時,歐洲人要有能力保護自己。歐洲理事會主席查爾斯·米歇爾對馬克龍的表態表示支持,指出“在當前動蕩的時代,我們需要一個穩定的歐洲和致力于讓歐盟變得更加獨立自主的法國”。2022年初,法國擔任歐盟理事會輪值主席國,更為積極地推進歐盟戰略自主進程。巨大的防務開支要求持續的資金支持,法國的經濟實力難以支撐,故德國的參與尤為重要。德國是歐盟經濟實力最強的國家,亦是歐盟一體化進程的主要推動者。但德國不愿因歐盟防務自主站在美國對立面,且在限制武器出口、“未來空戰系統”項目等具體問題上與法國有較大分歧。此外,一些成員國拒絕進一步向歐盟讓渡主權,還有一些成員國仍傾向于依靠北約保護其安全。由此,戰略自主進程受多方面的制約,歐盟短時期內難以被視為獨立的世界安全力量。

其次,域外環境的不確定致使歐盟周邊安全穩定器的角色面臨挑戰。長期以來,歐盟通過吸納周邊國家加入、執行睦鄰政策等方式穩定周邊安全?!豆餐妇?,共同行動:一個更強大的歐洲》指出,歐盟內外安全越來越交織在一起,鄰國和周邊地區的安全關系到共同體的切身利益。然而,歷史原因、大國介入等因素導致歐盟周邊難以維持持久的安全和穩定。在對俄制裁和解決烏克蘭危機的方式上,歐盟試圖與美國解綁,表達和貫徹符合自身周邊安全利益的立場與政策。烏克蘭危機導致歐盟周邊安全再次面臨較大挑戰,其經營多年的睦鄰政策遭遇威脅,甚至還牽連出能源危機和新的難民問題。根據歐盟統計局提供的數據,2020年,歐盟46%的天然氣進口來自俄羅斯,自俄羅斯進口石油占比26%,硬煤53%。由以上數據可知,俄羅斯是歐盟天然氣、石油和煤炭的主要進口國,歐盟對俄羅斯能源的依賴程度較高,所以自與俄羅斯關系緊張以來,歐盟陷入能源危機。數百萬烏克蘭難民涌入波蘭、羅馬尼亞等國又使歐盟面臨難民安置的挑戰。周邊局勢緊張阻礙了歐盟防務安全自主進程,北約對歐洲安全的影響增大。法國提出構建“歐洲政治共同體”,旨在整合對周邊國家的政策,同時將周邊相關國納入該共同體之中。但歐洲政治共同體能否建立起來以及是否能夠發揮有效作用,存在較大的不確定性。

最后,科技領域戰略自主受美國主導的西方科技聯盟掣肘。技術自主是歐盟戰略自主的重要內容,其本質是提高自身科技實力,降低對中美的依賴,縮小與之差距。然而,美國拉攏包括歐盟在內的西方盟國成立制衡中國科技發展的多個聯盟。例如,成立“歐盟—美國貿易和技術委員會”、美日澳印“四方機制”,還擬成立“芯片四方聯盟”和“科技13國聯盟”。這些聯盟不僅制約了歐盟的科技自主,還迫使其在科技領域站隊,歐盟不得不承擔因此造成的巨大經濟損失?!锻呱{協定》將多個行業的高精尖技術列入清單,以保障協議簽署國保持技術領先水平。依據該協議,在美國的施壓下,荷蘭不得向中國企業出售價值上億美元的EUV光刻機。歐盟如若想成為與中美并駕齊驅的世界科技力量,一方面要大力扶植先進技術的發展,這是技術自主的前提和基礎;另一方面要盡可能避免卷入大國科技競爭中,這是技術自主的目標和重點。

然而,從歐洲一體化的發展歷程來看,歐共體/歐盟在一系列挫折中不斷向前發展,展現出強大韌性。在共同體內部,歐盟在超國家層面調集各方資源、協調多層級主體關系及其行動、尊重差異性的基礎上,推動多速歐洲發展;在對外關系上,雖然戰略自主的實施面臨上述挑戰,但歐盟具有超強的整合力和適應性,其將規范性軟實力與硬實力相結合,在不破壞與美國特殊關系的前提下,從自身利益和立場出發,形成有別于美國的全球戰略,繼續充當全球治理特定領域的引領者、大國關系的平衡者和地區局勢的穩定者。

(作者為南開大學周恩來政府管理學院教授,南開大學歐洲問題研究中心副主任)

【注:本文系國家社科基金項目“新形勢下中國和歐盟在非洲的競爭與合作關系研究”(項目編號:20BGJ075)階段性成果】

【參考文獻】

①Council of the European Union, “A Strategic Compass for Security and Defence: For A European Union that Protects its Citizens, Values and Interests and Contributes to International Peace and Security”, Brussels, Mar. 2022.

②金玲:《“主權歐洲”:歐盟向“硬實力”轉型?》,《國際問題研究》,2020年第1期。

責編/周小梨 美編/宋揚

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[責任編輯:周小梨]
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