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基層治理中的策略主義及其糾治

【摘要】當前,在一些地方,少數干部存在“策略主義”,為了完成上級下達的任務,機會主義地運用各類方法、技術、規則、手段和策略?;鶎硬呗灾髁x的表現形式主要包括習慣性選擇性執行政策、弄虛作假應付上級的任務和要求、在達成“政績”中違法違規、形式主義地“講政治”等?;鶎硬呗灾髁x產生具有多重原因。要從轉變政府職能、改革壓力型體制、創新公務員培訓機制、健全用人評價機制等方面入手,對癥下藥,加強對基層策略主義的治理,推進基層治理體系和治理能力現代化。

【關鍵詞】基層治理 策略主義 變通 【中圖分類號】D63 【文獻標識碼】A

在基層治理過程中存在變通現象,變通也體現了基層干部根據實際情況靈活執行政策的主觀能動性。然而,在壓力型體制與治理資源缺乏的矛盾下,變通往往演變為“策略主義”,加以廣泛適用,即一些基層干部為了完成上級下達的任務,機會主義地運用各類方法、技術、規則、手段和策略,甚至不惜弄虛作假、違法違規,以期將事情“搞定”和“擺平”。這些無原則的變通與策略,一定程度上與基層治理的目標和價值相背離。對于基層治理中的策略主義,要加以正確對待和引導。

基層策略主義的表現形式

一是習慣性選擇性執行政策。中國是單一制的國家結構形式,與一些聯邦制國家層級相對分權治理的國情有明顯的不同,即治權相對比較集中,強調全國一盤棋,下級服從上級,所以我們經常會看到中央或上級就某一領域出臺相關的政策,向下級下達任務和要求。由于中國是一個超大型國家,不同地方的經濟社會發展水平差距大,面臨的治理情境各異,某種程度上使得基層政府在上級總的任務要求面前,要做必要的變通,結合地方實際開展工作和完成任務。但是,這種自主性不是漫無邊際的,如果對上級的政策和任務不加區別地變通執行,就是策略主義的邏輯了。人們常說的“上有政策,下有對策”,指的就是選擇性執行,如只選擇執行容易完成的任務、選擇執行考核指標中有規定的任務、選擇執行對本地本部門有利的任務、選擇執行容易讓人看得見的“政績”,凡此種種,都是基層策略主義的行為。

二是弄虛作假拼湊數字,應付上級的任務和要求。一些基層政府缺乏干事創業的動力,存在懶政思維,對于上級下達的一些需要花費較大努力才能完成的任務,不愿意想方挖掘治理資源和付出艱苦的努力,而是從心里抵觸,強調客觀困難,尋找借口推脫?;蛘咄ㄟ^虛報數據,熱衷于“做賬”,弄虛作假,欺騙上級。由于上下級之間管理鏈條長,存在信息不對稱性,上級的監督存在空白或力度層層遞減,也可能因為人情或潛規則,上級對這種行為采取“睜一只眼閉一只眼”的態度,使基層的這種策略主義行為蒙混過關。

三是違法執法、損害群眾利益以達成自己的“政績”。較長時期以來,在中國的治理實踐中,存在對某一項事務或某一經濟社會領域(如治安、環境、市場監管等)集中整頓或治理的現象,上級會提出一些考核指標和標準,并且有較嚴格的達標時限。為此,一些基層政府會在某一段時期,動員各種治理資源,并通過高位統籌分散在不同部門的執法力量,聲勢浩大推進治理,進行“運動式執法”或“運動式治理”。由于倉促行事,缺乏周密的規劃和安排,執法方式方法比較粗糙,再加上臨時抽調人手,執法人員的法治意識不強、執法不規范,就有可能存在執法不當或違法執法的情況,甚至與執法對象發生沖突或引發輿情事件,損害群眾利益。相關負責人為了完成目標和任務,對粗暴執法或違法執法的行為采取視而不見、放任和縱容的態度。當事情鬧大引發輿情事件,還會隱瞞和掩蓋事實真相,甚至上下級之間合謀對抗上級的監督和調查。

四是形式主義地“講政治”。近年來,隨著全面從嚴治黨和全面依法治國的逐漸推進和深入,國家治理體系逐漸完善,治理能力逐漸提高,執法監督體系也逐漸健全,對基層的變通行為形成較大的約束。然而,在這種情況下,出現了新的策略主義形式,從之前簡單粗暴的任意變通轉變為“不變通”,即簡單地理解上級的任務和要求,按程序、按規范僵硬執行,表面上體現了制度化、規范化和文明執法,但深層邏輯仍然是關注技術問題的策略主義。

基層策略主義產生的根源

首先是中國基層社會變遷與基層治理之間的沖突。隨著中國經濟的快速發展,社會結構也相應發生巨變。一方面,在基層農村,雖然中國鄉土社會的“差序格局”“禮治秩序”“長老統治”的人情社會和治理秩序影響逐漸減弱,但是現代工業所需要的理性主義,包括制度化和規范化等治理元素并未在治理體系中有效形成,一些基層執法人員的文明素養沒有同步提高。另一方面,城市基層治理體制也快速轉型,從單位制到街居制再到社區制等,新舊模式之間的轉換速度快,一種模式尚未健全和完善就被另一種模式代替,制度建設難以跟上變化的步伐。同時,因快速發展所帶來的高目標嚴要求與治理資源短缺之間存在明顯的張力,難以應對基層治理中出現的新問題和新挑戰。受制度的剛性約束,一些基層政府的人員編制與繁重的公共事務業務量之間存在巨大的矛盾,只好聘用大量編外人員參與管理,導致執法人員的素質參差不齊。

其次是壓力型體制與權責不對稱,為基層策略主義提供了口實。在單一制的國家結構形式下,中國縱向層級治理結構的一個典型特征是權力相對集中,高層級的國家機構掌握著法律和政策的制定權,自上而下地推進國家的治理,下級政府的主要任務是貫徹上級政府的意圖,完成上級政府下達的各種任務。在一些地方,不同層級的政府為了確保上級下達任務的完成,還會層層加碼,逐級提出更高的目標和要求。如果下級政府沒有完成目標和任務,上級政府會通過相關的考核機制實施制裁,動輒使用“一票否決”?;鶎诱袚卜展┙o的主要責任,但人財物的很多權力卻集中在上級政府手里,從而導致權責之間的不對稱。由于不同地方的經濟社會發展不平衡,人們的需求也不一樣,如果上級“一刀切”地下達相同的任務和要求,就有可能出現這些任務和要求符合一些地方的治理情境而不符合另一些地方的治理情境的情況。對解決這一縱向層級難題的思路是,上級只提出一些總的原則或基本的要求,允許下級根據本地的實際靈活掌握,在不違反總原則或不損害整體利益的情況下,允許基層做一些變通處理,從而有利于調動上級和下級兩個方面的積極性。問題是,變通的“度”該如何把握?這是一個非常棘手的問題,沒有統一的標準。面對這一棘手問題,基層存在兩種應付模式:第一種模式,當上級提出較難完成的任務和要求時,敢于擔當,通過改革創新大膽探索,既很好完成了上級的任務和要求,又創造性地探索出適合地方的治理經驗和樣本。第二種模式,當上級提出較難完成的任務和要求時,以存在各種客觀困境和理由推脫,不求進取,滿足于“等、靠、要”,策略性應付。

再次是能力不足助長了機會主義行為。隨著經濟社會的發展,人民日益增長的美好生活需要存在高端化、多樣化和復雜化的趨勢。同時,網絡時代和信息技術的快速發展,使人們的信息來源變得更加多樣和快捷,伴隨而來的是權利意識提高,民眾不再簡單服從管理,當其權利受損時懂得如何通過法治的途徑進行救濟。在這種情況下,對基層工作人員的素質提出了更高的要求。然而,目前我國公務員和干部培訓培養還存在針對性不強、“撒胡椒面”或“一鍋煮”的現象,培訓資源配置效率不夠高,公務員隊伍的專業化建設仍然面臨著一些障礙。尤其是基層公務員,其專業素養的培育更加迫切。在這種情況下,要求他們既要完成上級下達的各種任務,又要規范文明執法和提供良好的公共服務,會有點力不從心。對個別干部而言,一個理性的選擇便是采取策略主義,有選擇有目的地變通執法,甚至將其作為一種固定的行為模式。因此,基層策略主義行為模式,是公務員能力建設滯后的結果。

最后是用人評價機制存在不足。健全的考核評價機制是科學用人的基礎。目前,我國公共部門最有代表性的考核評價機制有兩個,即領導班子的目標責任制考核和普通公務員的年度考核。從更高的標準來看,兩者都存在一定的不足,前者注重表面的數據、指標和任務的完成情況,重視結果忽視過程,造成被考核人重點圍繞上級設置的指標行事,某種情況下會出現策略主義;后者則走向另一個方向,存在對“德能勤績廉”簡單籠統地定性評價,重視過程而不重視結果,使考核結果拉不開差距,無法區分優劣,使考核所具有的激勵先進、鞭策后進的功能難以有效發揮。在這種情況下,少數干部會發現,與其努力工作兢兢業業地履行職責和完成上級下達的各種任務,還不如做表面文章、得過且過、策略主義地應對工作和任務,這在成本效益上反而更加劃算。

基層策略主義的治理之道

第一,轉變政府職能,讓政府回歸本位。在壓力型體制下,一些上級政府不斷向下級政府下達各種各樣的任務和指令,很多時候基層一個部門就會面對上級多個部門的任務壓力,而有的任務和指令又不是自己的職責所在,使基層窮于應付、疲于奔命,壓得喘不過氣來。因此,治理基層策略主義的首要之舉是明晰政府與市場、政府與社會之間職能邊界,為基層減負和松綁。在此基礎上,繼續推進放管服改革及其相關配套措施,如權責清單制度的健全和完善,激發市場和社會活力,使政府與多元主體之間形成良好互動的局面,把市場能管好的事情讓給市場,把社會能管好的事情讓給社會,政府集中精力管好自己分內的事情,提供良好的公共物品和公共服務,不斷滿足人民對美好生活的向往,從而構建起國家治理體系和治理能力現代化的科學構架。只有這樣,才能從源頭上解決基層因力所不及而產生策略主義應付和“一刀切”變通執行上級任務和指令的困境,也才能為下大力氣整治策略主義提供底氣。

第二,改革壓力型體制,給予基層更多的自主權。雖然單一制國家結構形式使縱向層級關系存在向上集中權力的可能,但仍然可以通過改革明晰上下級之間的權責關系,約束一些上級任意向下級下達任務和指令的傾向。通過改革相關法律規定,對不同層級政府的職責權限予以規定,如采取列舉的形式予以明確,并將其與權責清單制度相銜接。從理論上來說,越是上級政府越應該從事一些宏觀事務的管理和作出原則性規定,不干涉下級職權范圍的具體事務。同時,在市場經濟條件下,高層級政府更應該通過稅收、金融和法律手段調控經濟社會生活,而非通過行政手段。這樣做,既可以維護上級權力的嚴肅性和權威性,也可以給下級更多自主的空間。與此同時,根據權責對稱原則,賦予基層政府更多的資源配置權,如根據公共服務供給的層級職責,賦予基層政府更多的財政權和人事編制權等,實現執法力量的下沉,增強基層的治理能力,從而減少策略主義應付上級任務的借口,對基層策略主義行為釜底抽薪。

第三,創新公務員培訓機制,為基層規范履職奠定堅實的基礎。新征程帶來新挑戰新壓力,對公務員和領導干部的能力素質提出了更高的要求,公職人員既要懂得如何規范文明執法和開展工作,又要善于創造性地發現問題和解決問題,回應人民群眾復雜多樣的公共服務需要。概括地說,這些能力素質要求要做到“兩個統一”:一是政治素質和業務素質相統一;二是專門知識與博學多才相統一。要創新公務員培訓機制,大力提高公務員的專業化能力。其一,在健全公務員職位分類制度的基礎上,分類設計不同系統公務員的培訓制度和方案。其二,培訓培養與干部使用、職業生涯規劃發展緊密掛鉤,做實人才培養規劃。例如,對不同職位系列和不同層級的公務員和干部的任職資格進行認真研究,形成科學的崗位勝任力模型(目前中國對公務員和干部的任職資格的界定都是基于通用素質能力,缺乏針對具體崗位的個性化標準),據此培養和使用干部。同時,認真研究和開發適應中國國情的人才測評系統,掌握干部素質的動態變化,為任用和培訓培養提供客觀的依據。其三,加強對新科技知識如互聯網、大數據、區塊鏈、人工智能等技術及其運用方面的培訓,使公務員的知識結構不斷更新,與時代合拍共振。其四,加強社會調查研究方法的培訓。在新時代,人民日益增長的美好生活需要非常復雜,任何“一刀切”的政策和措施可能都會使效果打折扣。因此,要加強對領導干部社會調查研究方法的培訓,使他們可以通過規范的社會調查更準確了解民眾的訴求,因情施策,以最大限度滿足民眾多樣化和個性化的利益訴求。其五,加強對規范履職、公仆意識和公共倫理等方面的培訓,使制度內化在公務員心中而成為一種自覺,讓文明規范執法成為一種習慣。

第四,健全用人評價機制,消除策略主義的收益預期。如果沒有了收益預期,策略主義行為自然就沒有了動力。為此,健全用人考核評價機制是關鍵。要在以下幾個方面著力:一是減少不必要的考核,尤其是形式主義的量化考核,使基層從各種繁雜的迎檢和文牘主義中解脫出來,在此基礎上完善人員評價考核辦法,重點是將注重實績和群眾公認原則做實做好。注重實績應該看是否符合黨和國家的施政方略和施政重點,做出了實實在在的成績,而不是做表面功夫和策略主義的“政績工程”。二是褒獎擔當,問責不作為不擔當和形式主義“講政治”。一方面,要制定敢于擔當型干部評價標準和方法,在干部選拔任用、平時考核和后備干部選拔培養中加以運用。這種評價要特別關注在一些重大決策和重大事件中干部的行為表現,這樣既可以判斷他們的業務能力,也可以判斷他們在大是大非面前是否敢于作為敢于擔當。同時,還要關注干部在落實黨和國家重大戰略構想和意圖方面有哪些突破,取得了哪些突出的成績,形成了哪些創新性的經驗和樣本等。另一方面,要對不作為不擔當和形式主義“講政治”的干部進行問責,以對干部隊伍起到警示作用。這種問責可以著重在以下幾個方面展開:對黨和國家重大方針政策或重大建設項目采取敷衍應付、措施不力、效果不彰的;由于干部的不作為或措施不力而導致重大安全事故的;對關系到群眾生活和工作的重大問題漠不關心、長期不予解決造成群眾反映比較強烈的等。此外,各級各類組織要定期對所在機關的工作進行總結,對一些重大、群眾反映比較強烈的久拖不決事項進行檢討,讓大家紅紅臉、出出汗、照照鏡子,分清責任,強化擔當精神。三是形成良好的組織人事生態,使干部既有動力也沒有后顧之憂地大膽干事創業。中國的改革大業是前無古人的事業,它沒有現成的模式和路徑,需要改革者根據實際進行大膽探索,存在較大的不確定性和風險。尤其是在全面深化改革的今天,改革進入到了深水區,相比過去難度更大,如果對改革者求全責備,就會壓抑他們的開拓進取精神,阻礙他們的成長。因此,為了改革大業長盛不衰,需要形成有利于改革者大膽探索的包容性人才環境。只要改革措施有利于社會的福祉和長遠利益,符合人民群眾的愿望和期待,即便在當前看來存在一定不當之處,也應該抱持開放的態度,先不要急于下結論,讓時間來檢驗。要建立健全容錯糾錯機制,按照“三個區分開來”,包容干部在改革創新中的失誤和錯誤,使基層干部放下思想包袱,大膽主動作為和擔當,而不是害怕出問題被問責而訴諸策略主義行為模式。

(作者為中山大學政治與公共事務管理學院教授)

【參考文獻】

①周雪光:《基層政府間的“共謀現象”——一個政府行為的制度邏輯》,《社會學研究》,2008年第6期。

②歐陽靜、王駿:《形式主義地“講政治”:基層策略主義的新表現》,《廣西師范大學學報(哲學社會科學版)》,2022年第1期。

③費孝通:《鄉土中國》,北京:作家出版社,2019年。

④歐陽靜:《基層治理中的策略主義》,《地方治理研究》,2016年第3期。

⑤周黎安:《行政發包制》,《社會》,2014年第6期。

責編/于洪清 美編/楊玲玲

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[責任編輯:周小梨]
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